01 septiembre 2012

Las razones técnicas de los fallos en la gestión de organizaciones públicas y el Cuadro de Mando Integral (BSC)


Evidentemente los gobiernos necesitan de mejores medios para evaluar su desempeño respecto a sus objetivos, los cuales se formulan en términos no financieros, por lo que resulta conveniente un sistema de gestión equilibrado que utilice tanto medidas financieras como no financieras.

La gestión del desempeño en el sector público tiene un foco menos estratégico y más operativo, reflejado, por el empleo de ratios como costos, volumen de servicios, tiempo de productividad, etc., referidos esencialmente el tema de control presupuestario. De este modo el control de gestión puede que no guarde relación con la meta final que persigue la institución, como por ejemplo, elevar la calidad de vida de su comunidad.  Uno de los problemas de la gestión pública es la falta de correspondencia entre lo cotidiano – operacional y lo táctico – estratégico.

Adicionalmente se agrega el problema que introduce el seguimiento y las actividades contraloras de instancias superiores, lo cual influye sobre la importancia que se otorga a lo administrativo sobre lo estratégico: si los fondos se utilizaron para lo que establece o no la Ley de Presupuesto, si se ejecutó o no; estas situaciones crean incentivos perversos: un funcionario centraría su acción en el uso de los recursos presupuestados (aplicarlos así no sea necesario) pues si lo hace racionalmente y lo optimiza, la reducción de gastos se transformará en el próximo ejercicio en una disminución de sus asignaciones presupuestarias.

Un buen sistema de control de desempeño debe superar las deficiencias y carencias de aquellos basados en la información aportada por un sólo tipo de indicador y plantear unas medidas complementarias que expresen esencialmente, los elementos críticos de la estrategia. El enlace de estas medidas con la estrategia elegida, es la piedra angular del llamado Balanced Scorecard (Cuadro de Mando Integral). Bajo estos razonamientos, el BSC es una práctica de la gerencia en el sector privado, pero el ámbito de actuación de las empresas públicas es totalmente diferente.

El carácter diferencial entre entidades públicas y privadas se refleja en términos del campo de acción, en los organismos públicos viene previamente definido en su normativa legal y estatutaria, mientras que el sector privado se sitúa preferentemente donde existen mayores posibilidades de beneficios. Por su posición monopolística, el ente público suele poseer un mercado de clientes cautivos y presenta menos restricciones en cuánto al manejo de recursos financieros, en el sector público la mecánica es diferente: primero se presupuesta el gasto y luego se buscan su financiamiento.

Las entidades públicas, sin embargo, reciben fuertes presiones internas y externas que dificultan su gestión y el establecimiento de objetivos; generalmente, éstos son múltiples y se entrecruzan unos con otros, lo que trae consigo conflictividad e influencia de intereses que obliga a los gobiernos a negociar las prioridades y necesidades.
Si a estas diferencias, agregamos el hecho de que las organizaciones públicas tienen como fin perseguir el bienestar común y no el lucro, entonces la perspectiva financiera, correspondiente a los intereses de los accionistas, no puede dominar la estructura jerárquica como ocurre en el BSC. Esto nos conduciría a plantear la segunda cuestión, y es cómo afectaría los intereses de los distintas Partes Interesadas de las entidades públicas, al diseño del BSC basado en el modelo de 4 perspectivas.

El BSC resulta insuficiente, para efectos del sector público, por las siguientes razones:
  1. No destaca adecuadamente la contribución de los empleados y proveedores;
  2. No identifica el papel de la comunidad como parte del entorno;
  3. El proceso de medición del desempeño no permite a la gerencia evaluar:
    • Las contribuciones de sus Partes Interesadas en el logro de las metas organizacionales;
    • Ni permite determinar si la organización es capaz de cumplir con sus obligaciones, presentes y futuras.
Para Kaplan y Norton la mayoría de las entidades no lucrativas y administraciones públicas tuvieron dificultades con la estructura original del BSC, ya que la perspectiva financiera aparecía en la parte superior y se plantea modificar su arquitectura, para colocar a los usuarios o beneficiarios, en la parte alta de la jerarquía. Ilustra como ejemplo, el BSC de la Municipalidad de la ciudad de Charlotte (USA), manteniendo las cuatro perspectivas pero en orden diferente: primero, la perspectiva del cliente; segundo, la perspectiva financiera; tercero, la perspectiva de procesos internos, y cuarto, la perspectiva de aprendizaje y crecimiento.

Aunque el éxito financiero no es un fin último para estas organizaciones, representa un tema de preocupación para su subsistencia. Generalmente, las instituciones gubernamentales dependen de la asignación de fondos a través del presupuesto público y son constantemente fiscalizadas, por un ente contralor, para vigilar el buen uso de dichos recursos.

Existe una suerte de competencia entre los organismos públicos por los recursos del tesoro, por ello es cada vez más importante, a pesar de la subordinación, disponer de mediciones sobre el grado de logro de propósitos de impacto externo que muestren en el cumplimiento de su misión. Por ejemplo, una unidad de investigación agrícola debe hacer explícito su grado de subsidiaridad y cooperación con entes conexos y cercanos en el logro de objetivos comunes entre diferentes instancias públicas (con el Ministerio de Alimentación, con el de Agricultura y Tierras, con los gobiernos regionales y locales,…). Desde otro punto de vista podría ser importante, no como fuente fundamental de financiamiento, la capacidad de generación de recursos propios, en la medida que refleja a través de ello su efectividad económica.
Obviamente, las relaciones entre las organizaciones públicas y sus Partes Interesadas resultan complejas. Además de numerosas, le rodean circunstancias inciertas que complica la posibilidad de lograr con éxito la estrategia trazada. Muchos servicios públicos se encuentran presionados para ser más eficientes y efectivos, ante un escenario donde se acentúa la escasez de recursos y se incrementa la demanda por servicios públicos de calidad. Se pueden enumerar cinco factores de presión que se han evidenciado en los gobiernos como son:
  1. El gobierno central;
  2. Las expectativas del público;
  3. La competencia compulsiva;
  4. Los procesos de cambio institucional del sector público;
  5. El cambio cultural y la pérdida de confianza.
La heterogeneidad que caracteriza a las Partes Interesadas de las organizaciones públicas, se traduce en múltiples dimensiones de desempeño, que implica un gran número de interacciones y equilibrios, que deben ser gestionados para satisfacer los intereses de los diferentes grupos. Siendo así, ellos afectarían el diseño del modelo en cuestión, surge por tanto la tercera cuestión la cual haría referencia a quiénes serían esas Partes Interesadas y cómo vincularlas con los objetivos estratégicos de estas organizaciones.

El primer grupo a identificar son los usuarios del servicio o beneficiarios, normalmente agrupados en la perspectiva del cliente. Que en nuestro planteamiento, como individualidad es el ciudadano – cliente y que en el contexto del proceso político evoluciona hacia un contenido mas amplio como comunidad de usuarios. Se hace énfasis el problema que se encuentran las entidades públicas, al definir quiénes son sus verdaderos clientes, puesto que normalmente, quién paga el servicio, no tiene por que ser el beneficiario. Más allá de la satisfacción de una comunidad de usuarios conviene tener en cuenta que ante el ciudadano – cliente hay dos roles: la del beneficiario, y la del contribuyente, donde un actor, agente o constituyente, puede ejercer varios papeles y representar diferentes intereses.

Es necesario sustituir la perspectiva del cliente, para relevarla por la perspectiva de comunidad de usuarios. Bajo esta óptica, se puede analizar cómo la comunidad general percibe la gestión y la opinión específica de quienes usan directamente los servicios de la entidad pública, es decir, su satisfacción como ciudadanos - clientes. Los atributos a evaluar pueden ser: liderazgo, imagen, servicio al cliente, responsabilidad en la rendición de cuentas, cumplimiento de las leyes, seguridad alimentaria, biodiversidad,…,. Los procesos políticos electorales constituyen una suerte emisores de señales, en términos equivalentes al demandante de servicios públicos, dado que el “poder del comprador” es una forma de legitimar derechos y de ejercer una influencia directa sobre la organización proveedora de servicios públicos. Es mas, como compradores exigen precios asequibles y mejor calidad de los servicios suministrados.

Los trabajadores y gerentes son Partes Interesadas de procesos, al realizar actividades diarias de la entidad, pero a su vez exigen derechos y reivindicaciones que se contraponen a los objetivos de la organización y en consecuencia, entran en conflicto. Estas relaciones resultan muy complejas y deben ser manejadas con cautela. Por ejemplo, los sindicatos y asociaciones de profesionales (proveedores de servicio profesionales) demandan mejoras salariales y otros excedentes económicos, en pro del bienestar de sus asociados. Estas exigencias resultan contraproducentes a las políticas de eficiencia y economía que impone el cuerpo de financiadores. A lo cual se suma en nuestro medio, la existencia en los organismos públicos de una suerte de organización paralela, no formal, con cuotas de poder que incide el la eficacia de los procesos administrativos y estratégicos formales.

La cultura organizacional es un factor influyente en las interacciones de la organización y sus empleados, no existe una única cultura empresarial sino distintas sub-culturas “funcionales” que coexisten en la misma organización, pero una de ellas prevalece cuando dominan sobre las prioridades estratégicas. De esta manera, suelen afectar la elección de los indicadores del desempeño y centrar la atención de los demás miembros, sobre aquellas variables que convienen a sus intereses y a la posición de poder que representa en la institución.

El papel de la organización de los proveedores, parece estar claramente definido: suministrar los bienes y servicios que la institución requiere para la realización de sus operaciones, a cambio del cumplimiento oportuno de los pagos y constancia en los pedidos. Esta relación generalmente conlleva un contrato explícito, donde se establecen estándares de desempeño como calidad, costo y entrega.

La vinculación de las expectativas de las Partes Interesadas con los objetivos organizacionales, es el resultado de las negociaciones entre la empresa y sus Partes Interesadas. Los contratos reflejan, ya sea de manera explícita o implícita, las contribuciones esperadas de cada uno de sus Partes Interesadas, para ayudar a la empresa a alcanzar sus metas principales, como también, las retribuciones que cada Partes Interesadas espera por su cooperación.

Las contribuciones y retribuciones posibles pueden definirse como “atributos de valor” que la organización está dispuesta a dar para satisfacer los requerimientos de sus Partes Interesadas. Por ejemplo, la institución puede ofrecer: calidad, accesibilidad, transparencia, confianza, participación y formación, para recibir a cambio, imagen, reputación y conocimiento.

Como consecuencia del reconocimiento de las Partes Interesadas, la organización debe tratar de mantener su participación continua, respondiendo a las exigencias de cada grupo. Un modelo de gestión estratégico para las entidades públicas, debería proveer información a los gerentes, para evaluar si la institución está logrando conseguir el equilibrio adecuado entre los intereses de los diferentes Partes Interesadas y si verdaderamente, están creando valor para ellos.

Para finalizar y a modo de reflexión, creemos conveniente nombrar a los competidores como posibles Partes Interesadas. Aunque no aparecen incluidos como tal, los competidores pueden influir indirectamente en el comportamiento de los otros grupos y en las mismas entidades públicas. Pueden representar una amenaza a la ejecución del plan estratégico o una oportunidad de alianzas futuras.

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